片区综合开发PPP项目由于投资体量、合作期限、交易结构、运营要求等方面相较于单体PPP项目而言，较为复杂、多样化，体现出很强的综合性。无论是对于政府方还是社会资本方，在片区综合开发PPP项目实操层面，除了应当关注PPP项目的常规风险外，更应当深入了解片区综合开发PPP项目的自身特点，关注该类PPP项目的特有风险，制定并开展有针对性的有效风险防控措施。

一、片区综合开发PPP项目的风险类型

（一）PPP项目的常规风险

从具体风险内容上，社会稳定风险、项目PPP模式审批风险、项目融资风险、建设及运营成本超支风险、不可抗力风险以及政治及法律风险等，均属于PPP项目常规风险类型。根据PPP项目所处全生命周期阶段不同，上述常规风险会分配给不同的承担主体，而通常项目执行及移交阶段的项目风险，如投资、建设、运营和移交风险，一般由社会资本方进行承担。

（二）片区综合开发PPP项目的特有风险

1、土地拆迁与补偿风险

土地拆迁与补偿风险，是指PPP项目中未能按照预期进度及资金额度完成合作范围内的土地征拆迁与补偿，而造成项目进度拖延、成本超支的风险。对于片区综合开发PPP项目而言，此类项目的合作范围中一般都包含较大体量的土地整理内容，土地征拆迁补偿费用占项目总投资的比例也相当之大，因此，土地征拆迁和补偿风险，就成为片区综合开发PPP项目中需要重点面对的关键风险之一。

片区综合开发PPP项目实操中，对于土地整理的实施主体存在两种做法：一是，政府方作为实施主体，社会资本方（含项目公司，下同）承担费用。二是，社会资本方直接实施并承担费用。

第一种做法属于较为常规的操作方式，即由政府方确定的房屋征收部门组织实施合作区域内的房屋征收与补偿等工作、负责向社会资本提供实施项目所需净地条件，实施前及实施过程中由社会资本方支付费用；由政府方承担未能按期完成土地整理的风险，社会资本方承担土地整理所需费用的相关风险。

第二种做法并不特别常见，其操作的依据为《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）中“土地收储政府采购工作”的相关规定。该种操作路径中，由社会资本方完成合作区域内的土地整理工作，并自行承担相应费用；相应的土地拆迁进度与补偿的风险，全部由社会资本方承担，政府方仅在期间履行必要的行政监管职责。

2、土地获取风险

由于片区综合开发PPP项目的合作范围较为复杂，包含土地整理、配套市政基础设施与公共服务设施的建设、园区综合运维、产业发展服务等众多子项目，且各子项之间在性质上存在较大差异，上述特点都决定了该类PPP项目获取土地使用权的方式不会整齐划一，可能需要根据不同的子项目性质，通过“招拍挂”、协议出让、划拨、租赁或者作价入股等多种方式满足项目用地需求。

正是基于片区综合开发PPP项目土地获取方式的多样化，直接导致承担该土地获取风险的责任主体不同。另外，如片区综合开发PPP项目中，依法配置商业经营项目进行捆绑式开发的，则社会资本方还需要依法另外取得所配置的商业经营项目的土地使用权，并承担相应的土地获取风险。

3、财务风险

财务风险，是指因项目融资困难、经营管理水平的不足等原因而导致项目财务状况恶化的风险。片区综合开发PPP项目的投入资金量较大，要求社会资本具备优势的融资能力、多样化的融资渠道和方式，以及较高的财务管理和资本运作能力。如在项目执行阶段未按期完成融资交割或者实施过程中出现资金断链等财务问题，很有可能将导致项目无法继续实施，地方发展机遇丧失，政府方负债增加的机率升高。

4、政府付费风险

片区综合开发PPP项目的付费机制，多采用可行性缺口补助和政府付费机制，单纯使用者付费机制的项目较少。该语境下的政府付费风险，是指基于政府方原因或社会资本方原因，导致政府方未能按照合同约定金额、时间等标准向社会资本方支付可行性缺口补足金额或服务费，使得社会资本方未能按期、足额收回投资成本及合理收益的风险。该等风险产生的原因，可能是政府财政支付能力不足、也可能是社会资本方未能按照绩效标准完成合作内容。

5、产业导入和产业发展服务风险

产业导入和产业发展服务是片区综合开发PPP项目的典型特征，由社会资本方通过招商引资等多种手段向合作区域内提供业态产业，进而实现增加合作区域内的政府税收收入、劳动就业等目的。前期的产业导入可从项目建设期延续到项目运营期内的固定期间，后期的产业发展服务，多发生在运营期内。

产业导入和产业发展服务风险，是指社会资本方未能按照既定的产业类型、投资额、创税率等标准引入产业、提供后期产业维护等服务，未达到绩效考核或奖励标准而影响社会资本方收益的风险。

二、片区综合开发PPP项目风险的防控

（一）土地拆迁与补偿风险的应对

1、政府方作为实施主体的风险应对

该种路径下，由政府方承担未能按期完成土地整理的风险，社会资本方承担土地整理所需费用的风险。对于政府方而言，需要按照《PPP项目合同》约定，编制土地整理方案、组织实施土地整理工作，按期、按质向社会资本方提供实施项目所需的净地条件；对社会资本方而言，则需要根据自身投融资能力，选择是提供封顶数额的土地整理资金的方式，还是根据实施主体申请后据实支付的方式，从而将投资额度把控在投资人可预期范围内，实现降低投资风险的目的。

2、社会资本方作为实施主体的风险应对

该种路径下，土地拆迁与补偿的风险全部由社会资本方承担，对社会资本方的整体运作能力、综合开发和控制能力有较高要求。社会资本方在实施过程中，需要同步协调被征地拆迁对象及政府相关行政主管部门，按既定实施计划完成土地整理工作。在此期间，政府方需要发挥宏观调整的行政职权，防止因征拆迁衍生的社会风险。

（二）土地获取风险的应对

由于片区综合开发PPP项目可通过“招拍挂”、协议出让、划拨、租赁或者作价入股等多种方式满足项目用地需求，对于土地获取风险的应对，首先，应当梳理各子项目性质，并明确该子项目获取用地的方式；其次，在明确获取用地方式的同时，确定土地获取风险的责任主体；最后，由具体责任主体依法提交用地申请或审批文件，获取相应土地使用权，满足项目用地需求。

针对片区综合开发PPP项目中配置商业经营项目的风险，建议如下：首先，应当依法审查配置商业经营性项目是否有充分的法律及政策支撑，确保配置商业项目的合法合规性；其次，原则上该等配套商业项目土地使用权获取的风险应由社会资本方承担，社会资本方应当对经营性用地的取得成本进行充分的测算，并将其纳入到项目总体的现金流量平衡中，确保整个片区综合开发项目具备经济可行性；最后，应当针对社会资本未能按照预期取得配套商业项目用地使用权的情形，设计回报机制的调整方案，实现项目投资与收益的平衡。

（三）财务风险的应对

片区综合开发PPP项目实践中，财务风险由社会资本方承担。针对该风险，首先，社会资本方应当及早与融资方对接，商定基本合作内容；如果条件具备的，可由社会资本与财务投资人组建联合体，响应该类PPP项目采购文件。其次，社会资本方中标/中选后，应当按照采购文件规定完成融资交割手续，满足项目基本的资金需求。再次，建立项目资金专用账户，实现项目资金专项管理，同时，社会资本方应当定期向项目实施机构提交融资、资金使用相关文件备案，并满足政府方必要的监管。最后，如社会资本方出现财务风险，且在合理期限内未能取得明显改善的，政府方或融资方应当根据提前预设的介入机制接管项目，防止该等风险造成损失的扩大化。

（四）政府付费风险的应对

基于政府付费风险产生原因不同，应当制定不同的风险应对措施。

对于因政府财政支付能力不足导致政府付费风险的，首先，社会资本方应当积极收集政府财政支付能力相关数据，对政府方的支付能力形成合理预判；其次，社会资本方可督促政府方履行将片区综合开发PPP项目的政府付费纳入财政预算和中长期财政规划的义务，并提供相应的支持文件；最后，在达到合同约定付款节点时，社会资本方应当督促政府及时履约支付；如政府方确实无能力支付的，社会资本方应积极与政府方协商可行的解决方式，必要时可依据约定启动提前终止机制。

对于因社会资本方未能按照绩效标准导致政府付费风险的，第一，政府方应当建立完善、合理的绩效考核制度，并按照绩效标准对社会资本方开展绩效考核。第二，政府方可依约定要求社会资本限期整改完善，并设定履约保函督促社会资本履约。第三，限期内未能完成整改完善的，政府方可考虑接管或介入项目，必要时可考虑提前终止项目合作。

除此之外，对于通过以片区综合开发项目自身收益实现区域内收支平衡的PPP项目，在项目产出的数额与时序无法达到预期目标时，政府付费的风险也可能会加大。因此，需要充分考虑各种风险因素的影响，通过周密的方案设计与风险应对措施，实现区域内的收支平衡，降低政府付费风险。

（五）产业导入和产业发展服务风险的应对

在片区综合开发PPP项目实践中，社会资本方的产业导入和产业发展服务能力直接体现出社会资本方的投融资、建设及运营等综合实力，同时，也是政府方通过片区综合开发实现区域综合治理、经济阶段性提升目的的集中体现。

产业导入和产业发展服务风险，由社会资本方承担。针对该风险的应对，首先，社会资本方应当对合作区域内的招商引资政策、区域内产业定位、人文及地理等，开展必要尽调，实现对口引入产业、提供服务。其次，及早与拟引入的产业企业进行接洽，制定招商引资的方案，并报经政府方审批。再次，将产业导入和合作区域内的规划相结合，保障拟引入的产业能够符合区域控规要求。最后，社会资本方除提供持续的“一对一”产业发展服务外，还可申请政府方依法给予相应的税费优惠等措施，提高对产业导入的吸引力和产业发展的服务质量。